项目工程的招标文件对于整个施工过程管理具有非常重要的作用。在招标文件中，通常会对项目工程的具体施工要求明确说明，投标方需要对招标文件有全面了解之后，根据其内容来确定自己是否满足建设单位的条件，能否完成建设单位的项目管理目标。本文从项目管理的五大控制要求着手探讨如何编制招标文件，为项目实施阶段的管理打好基础。 

一、引言

工程项目中，招标文件是建设单位编制（或委托编制）的、向参与投标的施工单位发出的关于工程建设需求的文件，此文件不仅是招标过程的关键性文件，也是工程建设中主要关系人之间发出的要约邀请，投标人编制投标文件作为对招标文件的响应，评标委员评选出与招标文件最吻合的投标文件，推荐该施工单位为中标候选人，将建设单位的要约邀请变成要约（合同文件）。

随着项目管理要求的进一步提高，工程招标不仅仅是选取好的施工单位，还需设法与施工单位签订体现建设单位项目管理目标的合同，为工程的顺利建设奠定基础。要达到这个目的，如何编制好工程招标文件就成为招标工作的重点。

二、招标文件编制待解问题——重规范、轻管控

忽略工程实施阶段建设单位对工程管控的考虑，是编制招标文件时最容易出现的问题。招标投标业务本身是一个带有博弈特征的商业竞争性业务，招标过程由招标单位（建设单位）、招标代理公司、投标单位（施工单位）、评标专家、监督员等共同参与。由于涉及不同角色的参与人，招标文件编制的注意事项也比较多，建设单位往往委托招标代理公司帮助编制或者使用招标代理公司提供的模板来完成编制。但这些模板一般只注重招标过程的规范性和帮业主选择一家合适的施工单位，容易忽视在工程实施阶段对工程管控的问题。用这样的招标文件进行招标，常会出现一些中标施工单位以法定承包人的身份出现，让建设单位感觉难以管理。

例如，某企业编制的《2019—2020年度三类投资项目工程招标文件》，由于忽视了在工程实施阶段建设单位对工程管控的要求，虽然招标来了有实力、有资质的施工单位，但由于没能将建设单位所处行业的特殊管理要求、项目管理目标等列明在招标文件之中，导致工程建设阶段矛盾重重，双方不得不提前协议解除合同，给工程建设带来了较大的影响。

三、立足项目管理目标，高质量编制招标文件

作为建设单位，项目管理的目标要从招标文件的编制开始，从进度控制、质量控制、安全控制、投资控制、合同控制等5个方面来制订要求，向潜在投标人（施工单位）发出要约邀请，引导投标人在竞争中给予更多的承诺，将这些承诺签订在合同之中，充分体现建设单位的项目管理目标。

1.编制招标文件时设定进度控制的要求

进度影响项目的成本，因此招标文件必须有对进度控制的合理要求，在招标选择施工单位时，要重点对施工单位的人、财、物、法四个要素进行全面分析比较。

（1）人员配置要求：施工单位管理人员有丰富的管理经验，技术人员配齐工程所需的各个专业，施工人员充足等。其中，项目经理、项目技术负责人需提供近年来的同类项目同等规模的业绩。

（2）资金实力方面要求施工单位提供由第三方会计师（审计师）事务所提供的财务报告。虽然建设单位会在开工前、施工过程中分段向施工单位支付一定比例的工程进度款，但如果施工单位的财务状况较差、存在较多的历史拖欠款项，则难免影响新项目的建设。而且当工程需要赶进度时，无论采用赶工法还是快速跟进法，都需要额外的资金保证。

（3）机械机具方面要求提供施工难点所用到的设备机具拥有情况。一般项目在可行性研究报告中会有施工难点分析专篇，会提到施工中用到的特殊设备，如大型吊车等，这些特殊设备的拥有情况往往会影响施工进度，需要在招标时比较各家拥有这些设备机具的规格、数量等情况。

（4）方案选择方面要求提供施工方案、进度计划、人力资源计划等。要比较各家的方案是否施工重点、难点突出，针对性强。这些方案也是施工单位对建设单位的承诺。

2.编制招标文件时设定质量控制的要求

施工过程是形成工程建设实体的过程，要提高工程建设的质量水平，就必须抓工程建设的质量控制。因而在招标阶段要重点考查施工单位以下方面的能力：

（1）在资格评审时，投标人须持有建设行政主管部门核发的施工资质证书和有效的质量管理体系认证。如不具备，应终止该单位进入技术评审阶段评审。

（2）技术负责人是否有资质和丰富的工程经验，能够熟悉施工图、施工技术规范、质量要求和标准等，优先选择近期拥有较多同类同等规模施工业绩的项目技术负责人。

（3）施工单位是否遵循质量管理体系开展工作，做到有目标、有计划、有检查、有验收，并能及时发现质量问题，及时纠正问题。评审施工单位投标时是否对项目的重点、难点分析到位，关键部位、工序是否有针对性措施。

（4）质检员与资料员是否有良好的沟通机制，使质检资料可以按照施工技术规范、检验评定标准规范化、标准化，并在施工同步形成交工资料。评审施工单位资料管理是否制度完善、措施合理、内容完整。

此外，部分招标文件要求考查施工单位的近年业绩的客户评价、质保金回收等情况，这个出发点是好的，但在实际操作中，由于客户评价比较容易获得，质保金回收也往往有合同约定，投标人一般都能提供，没有太多参考价值。

3.编制招标文件时设定安全控制的要求

工程建设的特点是规模大、周期长、参建人员多、劳动强度高，如果没有严格的安全管控，非常容易发生安全事故。对于施工安全的管理，必须充分考虑工程的复杂性，包括施工现场复杂、高空作业多、交叉作业多、特种设备作业多等环境因素，以及高温、台风、降雨等自然因素，从工程策划阶段开始，在编制招标文件时，设定安全控制的评价条款。

（1）在资格评审时，设定条款要求施工单位有完善的管理体系，包括安全生产许可证、环境管理体系认证、职业健康安全管理体系认证；要求施工单位如实告知近年来的工程建设过程中是否出现人身伤亡和重大财产损失事故，证明其对安全管控的效果。如不能提供或发现造假的，必须终止该单位进入技术评审阶段评审。

（2）充分考虑目前社会上的工程的施工人员绝大多数是农民工，他们的安全意识淡薄，在施工中经常因贪图方便和快捷等而违反操作规程。施工单位的安全负责人必须有经验、有能力组织开展安全管理工作。

（3）完善的管理是降低安全事故发生的有力武器。建设单位应优先选择对本工程安全风险认识到位、制订措施科学合理、针对性强的施工单位。

（4）充分认识文明施工的重要性，建设单位应优先选择重视现场管理，能够因地制宜地制订现场文明施工及环境保护措施的施工单位。

此外，建设单位如果存在行业特殊性、自身特殊性或者项目特殊性等情况，需要对施工单位提出特别要求的，应在编制招标文件时提出。如果要求较多，可单独编制协议书（如HSSE协议等）作为招标附件，成为合同要约邀请的一部分，最终与中标人形成要约，签订在合同之中，为建设实施阶段的安全管理打下基础。

4.编制招标文件时设定投资控制的要求

在工程项目招标前，建设单位一般已经开展了可行性研究、基础设计、施工图设计等工作，这些工作对投资控制起着重要的作用。其中，可行性研究从狭义上看主要用于争取立项、投资等“开源”工作，基础设计、施工图设计则是控制投资的“节流”工作。建设单位既要做好“开源”工作，也要重视“节流”工作。因为招标文件的编制主要就是针对基础设计、施工图设计的完善程度来开展的。要做好投资控制，在招标策划时就要做好以下几个选择：

（1）固定总价合同与固定单价合同的选择。在工程招标阶段，常因基础设计的深度不够、施工图设计未完善甚至未完成，工程量未能明确，只能选择固定单价合同招标。若遇到施工图纸非常完善的，如一期工程建设完成，二期工程是一期的复制时，则应优先选择固定总价合同招标。

（2）最低投标价中标评标法与经评审最低投标价评分法的选择。一般情况下，固定单价合同招标较适合直接采用最低投标价中标评标法；固定总价合同招标较适合采用经评审最低投标价评分法，需要评标委员会先通过分部分项工程量清单对投标价进行分析，判断各投标人是否低于成本报价，再按评标办法修正，之后才进行评比。编制招标文件时，若采用经评审最低投标价评分法就必须制订详细的商务部分评标步骤与修正方法。

（3）最低投标报价优先与最接近平均价优先的选择。在设定价格评分标准时，又有最低投标报价优先与最接近平均价优先的选择问题。两种方法各有优点，最低投标报价优先有利于节省投资成本；最接近平均价优先则有效引导投标人仔细研究本工程项目，在充分考虑各方面条件和分部分项成本的基础上报价，努力接近“平均价”。经过案例总结，在选用最接近平均价的基础上加上对高出平均价采取的惩罚扣分方法，两种方法的结合既引导了投标人仔细研究本工程项目，报出相对合理的价格，又在一定程度上给予了低价的优先，能形成健康发展框架下的理性博弈，客观上节省了建设单位的投资。

5.编制招标文件时设定合同控制的要求

通过招标签订的工程建设合同一般由一系列文件组成，主要包括专用合同条款、通用合同条款、招标范围及要求、合同附件、招标文件、投标文件等。在编制招标文件时就要做好合同的控制要求，提前定制合同文件附在招标文件之中，重点做好以下工作：

（1）对于经常发包工程项目的建设单位应在以往工程建设的总结中，定期修订、更新通用合同条款的版本，使其符合建设单位的管理思路。

（2）对于为新招标项目定制的个性化条款，以专用合同的方式制订，作为对通用合同条款的具体化、补充或修改。

（3）建设单位根据自身或项目特点提出的特殊要求，提前制订专项协议，如HSSE协议、廉洁从业责任书、保密协议等，附在招标文件之中。

（4）对于需要投标人在投标文件中编制的方案、措施（包括进度保障措施、质量保证措施、安全保证措施等）要有格式要求，将其作为技术投标文件单独成册，一方面方便评标，另一方面一旦中标，这些方案就是施工单位的承诺，提交建设单位项目管理人员，以便在工程建设过程中监督施工单位履行其承诺。

四、总结

工程招标文件既是工程招标过程的重要文件，也是建设单位与施工单位发生关系的第一份文件，建设单位的项目管理目标要从招标文件的编制开始，从进度控制、质量控制、安全控制、投资控制、合同控制等方面着手研究，向潜在投标人（施工单位）发出要约邀请，并引导投标人在竞争中给予更多的承诺，最终与中标人（施工单位）达成要约，约束整个施工过程的管理。近年来，笔者所在单位通过不断总结招标工作经验，改进招标文件的编制方法，有效地提升了交易质量，为完成项目管理目标奠定了坚实的基础。