一、背景现状

澄清，本意指杂质沉淀，液体变清，形容水清而透明。

在招标投标的过程中，难免会遇到一些内容表达不明确或者投标人对招标文件有异议的时候，招标投标相关法规中允许通过澄清的方式来解决问题，将不清晰的意思表达清晰，便于投标人编写标书或评委进行准确的评审。在实操中，也将一定程度的“修改”“补正”统一归为“澄清”。在招标投标全流程中，涉及澄清的主要有两个环节：发售招标文件到开标前对标书的澄清，以及评标过程中对投标文件的澄清。

可是如何使用澄清，很多从业人员理解不一致，特别是在评标过程中，容易发生过度澄清的问题，致使违背了“公开”“公平”“公正”的招标投标基本原则。如何合法合理地使用澄清，以及澄清过程中需要注意哪些事项，本文试着根据相关规定来分析，给同业提供参考。

二、对招标文件的澄清

在开标前，投标人可以对发出的招标文件进行澄清或修改，要注意以下几个要点。

（一）澄清起因

1.应潜在投标人要求澄清

根据《招标公告和公示信息发布管理办法》（发展改革委10号令）第十六条，资格预审公告、招标公告载明的事项不符合第五条中公告内容规范，或者在两家以上媒介发布的同一招标项目的招标公告和公示信息内容不一致，或者招标公告和公示信息内容不符合法律法规规定的，潜在投标人或者投标人可以要求招标人或其招标代理机构予以澄清、改正、补充或调整，其中对于内容缺失或表达不清晰的地方，应使用“澄清”方式进行说明，对于内容存在但违反法律规定的，只能进行“改正”而不是“澄清”。

当潜在投标人在获取资格预审文件或招标文件（这两个文件下文简称为标书）之后，发现标书中存在要求、规则不明确的，或者存在错误的，可以在标书规定的异议期限内，向招标人提交异议，请招标人予以澄清。

2.招标人主动澄清

招标人在标书发出之后，如果发现标书中存在要求、规则不明确的，或者存在错误的，可以主动发起澄清。

（二）时间点

根据《招标投标法》第二十三条及《招标投标法实施条例》第二十一条，在标书发出之后、开标之前，招标人可以对标书进行澄清或修改，但澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前发出澄清；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。

例如，某笔记本电脑招标（资格后审）项目，如果修改笔记本电脑的CPU标准或者USB口数量要求，则在澄清时预留15日时间给潜在投标人重新编制投标文件；如果仅仅对开标地点进行变更，而不涉及投标文件编制，则只需给潜在投标人预留足够时间到达变更的新地点即可，不受15日限制。

在开标之后发现标书存在问题的，如果澄清会影响评审或违反招标投标“公平性”原则或者违反法律法规强制性规定的，应当终止当前招标，修改招标文件后重新招标。

（三）形式及范围

根据《招标投标法》第二十三条，澄清应以书面形式通知所有获取标书的潜在投标人，澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分，是评委进行评审的依据之一。

（四）澄清内容

澄清只能针对不影响潜在投标人报名获取标书的内容，而不能对影响潜在投标人报名的内容进行澄清，否则会影响招标投标的“公平性”原则。

例如，某项目招标公告中资格条件要求投标人须具备建筑施工总承包一级资质。在标书发售截止之后，通过澄清方式向所有获取标书的潜在投标人说明：因项目规模未达到一级标准，资格条件中资质降低为“具备建筑施工总承包二级及以上资质”。根据规定，在标书售卖时，招标人或招标代理机构无权对潜在投标人资格条件进行审查（这是评标委员会的权力），此时，提前得知内幕且只具备建筑施工总承包二级资质的某潜在投标人A已在报名阶段完成报名手续，这样该投标人可以在排挤大量其他二级资质的潜在投标人之后参与该项目的投标，这明显违反了招标投标的“公平性”原则，属于招标人与投标人串通投标的情形。

（五）违规责任

根据《招标投标法实施条例》第六十四条，澄清时限不符合要求的，由有关行政监督部门责令改正，可以处10万元以下的罚款。

三、评标过程中的澄清

评标过程中的澄清，是指评标委员会要求投标人对投标文件中特定内容进行解释、说明。该操作一方面有利于评标委员会准确地理解投标文件的内容，把握投标人的真实意思表示，从而对投标文件做出更为公正客观的评价；另一方面也有助于消除评标委员会和投标人对招标文件、投标文件理解上的偏差，避免招标人和中标人在合同履行过程中出现不必要的争议。

实践中，经常出现不用、错用甚至滥用投标文件澄清、说明的情况。如何正确、合理使用澄清，一直是实操中的疑难问题，本文从以下几个角度分析。

（一）启动权限

《招标投标法》第三十九条、《招标投标法实施条例》第五十二条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第十九条，均授权评标委员会有权向投标人发起澄清，评标委员会不得接受投标人主动发起的澄清，且全文均未授权招标人、招标代理机构或行政监督部门启动澄清的权限。法条还使用“可以”字样，说明澄清不是必选方式，评标委员会可根据实际情况判断是否启动。

（二）澄清的情形

根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》《评标委员会和评标方法暂行规定》，澄清的情形主要有以下几种。

1.含义不明确的

含义不明确，指的是投标人在投标文件中表达了但评委看不明白的内容。例如，招标文件规定，产品质保期至少一年。某投标人在该条款上应答满足，但没具体说明承诺的质保期究竟是一年、两年还是三年，会导致履约时存在不确定因素，但其应答又满足招标文件基本要求，此情形评标委员会可以要求该投标人进行澄清，说明具体质保期限。

在投标文件中未表达的内容，不属于含义不明确的情形。不能因为投标文件中缺失大量的应答材料而认为无法判断其投标是否满足招标文件要求，都归为含义不明确予以澄清，对于缺失的内容，应视其为不具备、不响应，否则投标人可利用此机会进行二次应答，违反《招标投标法》的“公平性”原则。例如，招标文件要求投标人提供建筑施工总承包资质复印件，某投标人未对此项进行应答，则不能因“无法判断该投标人是否具备该资质”而归为含义不明确情形，此情形应当视为其不具备资质。

对于投标文件中资质明显过期的情形，也不能因为“无法得知其资质是否有效力”而将其归属含义不明确的情形，不能要求投标人予以澄清补正。

2.对同类问题表述不一致的

是指在投标文件不同的地方，对相同问题前后表述不一致的。例如，以前面招标文件要求质保期至少为一年为例，如果某投标人在点对点应答中承诺为三年，而在投标函中承诺为一年，招标文件又未规定前后内容不一致时的修正规则，则这时评标委员会可以向该投标人启动澄清。

3.有明显文字和计算错误的

明显的文字错误，指的是文字个别内容存在笔误、错别字或者明显不合逻辑的情形。例如，某授权函上被授权人姓名和其身份证复印件上姓名一致，但其身份证号码写为“3411****6918”，与身份证复印件的“3411****6916”仅尾数不一致，此时，评标委员会可以启动澄清。如果被授权人姓名与身份证明显不一致（如“张三”和“李四”），或身份证号码明显不一致（如“3411****6916”与“1011****5816”），则可视作“非明显文字错误”，而不启动澄清，并不认可该授权书。

明显的计算错误，指的是产品单价×数量≠合价，或者∑合价≠总价等情形，这时可根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第十九条规定“总价金额与单价金额不一致的，以单价金额为准，但单价金额小数点有明显错误的除外”以单价修正总价。评标委员会可启动确认型澄清，请该投标人确认修正后的总价。

4.涉嫌低于成本价的

《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）第二十一条“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人做出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标”。该条款描述比较清晰，换个角度来说，当评标委员会发现投标人报价明显低于均价时，不能直接以其“低于成本价竞标”而否决其投标，应当通过澄清给予其解释的机会，该投标人不能合理做出说明，或者未做说明时，评标委员会才能以其“低于成本价竞标”否决其投标。该投标人澄清时，只要能证明其报价不低于其自身成本即可，而不能要求该投标人报价不低于行业平均成本。

笔者曾经遇到一个终端网管软件平台的招标项目，预算为300万元。5名投标人ABCDE参加投标，A报价8万元、B报价14万元、C报价32万元、D报价76万元、E报价118万元。经综合评分，投标人A综合得分第一，由于其投标价很低，于是评标委员会向其发起澄清。该投标人解释，招标文件资格条件规定投标人须具备“同类项目案例”，该公司在投标文件中提供了周边多个省的同类项目案例，并且经分析，招标文件中明确的终端品牌及规格型号在其提供的同类案例中均已覆盖，而软件本身可以复用，所以本期软件平台基本不用进行增量开发，只需2~3（人·月）的软件调测工作即可，而以本地工资标准，8万元可以提供5（人·月）的软件调测工作，所以本项目未低于成本价。评标委员会经分析，认为其解释合理，推荐其为第一中标候选人。

5.有串通投标嫌疑但需要投标人进行说明的

《招标投标法实施条例》第四十条列出了六种视为投标人相互串通投标的情形，但其中有可能为意外情形导致的。

例如，投标人A和B投标文件中项目管理组成员有相同人员甲，符合第三种情形“不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人”。实际有可能甲之前在A公司工作，后跳槽到B公司，这时，A公司属于“弄虚作假”行为，B公司属于正常投标行为。如果简单武断地以此情形认为A和B公司存在串通投标情形，直接把A和B公司都否决了，会造成对B公司的不公平，违反了《招标投标法》“公平性”基本原则。

《招标投标法实施条例释义》说明“‘视为’的结论并非不可推翻和不可纠正。为避免适用法律错误，评标过程中评标委员会可以视情况给予投标人澄清、说明的机会”，所以对于此种疑似的行为，应让投标人A和B进行澄清说明，评标委员会根据澄清说明的情况再进行判断。

类似还有不同投标人上传投标文件的IP地址相同、投标文件作者名相同等其他需要澄清的情形。

6.有其他细微偏差的

《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）第二十六条规定“细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性”。例如，在某笔记本电脑的招标文件中，其关键条款对“CPU主频、内存大小、硬盘容量、屏幕尺寸”提出了要求，其规格参数表按模板还要求投标人列出投标产品的USB接口数量。若某投标人未列出投标产品USB口数量，则在评标时，评标委员会应要求该投标人进行澄清，补正投标产品USB口数量。该投标人拒不补正的，在详细评审时可以对此进行扣分。扣分标准应当提前在招标文件中规定。例如，技术评分表应规定“每发生一次对非关键条款的负偏离或未应答的，扣1分”。未提前在招标文件中规定扣分标准的，按照《招标投标法实施条例》第四十九条“招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”，则不能在评标时额外编制标准进行扣分。

为防止投标人在实际中提供对非关键条款偏差较大的产品，例如，在上例中提供了无USB接口的笔记本电脑，会严重影响日常使用，招标人应当在招标文件中规定对非关键条款允许偏离的最大范围。为满足日常使用，在上例中应规定投标产品的USB接口至少应有2个。

（三）澄清的类型

评标过程中的澄清，分为“确认型”澄清和“补正型”澄清两种。

当出现计算错误，根据招标文件规定的修正规则，对报价进行修正时，属于“确认型”澄清。

当出现含义不明确、对同类问题表述不一致、涉嫌低于成本价、疑似串通投标，或有其他细微偏差等情形，需要投标人给出明确说明的，属于“补正型”澄清。

（四）注意事项

《招标投标法》第三十九条规定“评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容做必要的澄清或者说明，澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容”。

由于“确认型”澄清属于在已有规则范围内对投标文件部分内容进行确认，本质上没有超出投标文件范围，不会改变投标文件实质性内容；而“补正型”澄清则可能会导致投标人额外补充投标资料，超出投标文件范围，改变投标文件实质性内容，所以除了低于成本价、涉嫌串通投标等需做解释性澄清说明外，对于含义不明确、对同类问题表述不一致、细微偏差的澄清，评标委员会应严格审查，防范该违法违规事情的发生。根据《招标投标法实施条例》第五十二条，评标委员会也不得暗示或者诱导投标人做出澄清、说明。

（五）法律责任

1.对评标委员会

根据《招标投标法实施条例》第七十一条，评标委员会暗示或者诱导投标人做出澄清、说明或者接受投标人主动提出的澄清、说明的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格。

2.对投标人

根据《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委12号令）：

（1）第二十一条，投标人涉嫌低于成本价，澄清中不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标。

（2）第二十二条，投标人拒不按照要求对投标文件进行澄清、说明或者补正的，评标委员会可以否决其投标。

四、总结

关于对招标文件的澄清，需要招标人、招标代理机构在编制招标文件时，应尽量准确、细化，制定可操作、可量化的招标条款及评分规则，降低对招标文件澄清的次数，确保招标文件的一次完整性，也能由此减少评标过程中由于规则制定不细致，导致评委自行协商新评标规则，违反《招标投标法实施条例》第四十九条“招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”的问题。

在编制招标文件时，除了《评标委员会和评标方法暂行规定》第十九条已经规定的大小写不一致、总价与单价不一致的修正规则外，还应尽量完善其他信息不一致时的修正规则，特别是价格等关键条款的修正原则，如报价缺漏项的问题。为避免投标人利用澄清的机会，二次选择对自己更有利的应答，破坏招标投标的“公平性”原则，对于这部分澄清应尽量在招标文件规定的修正原则指导下，将“补正型”澄清转化为“确认型”澄清。在评标过程中，还要对澄清掌握好尺度，既不能一律不澄清，也不能过度使用澄清。评标委员会是否要启动澄清，除了要满足前面列出的情形外，还应以是否符合“公平”“公正”“公开”的招标投标基本原则为前提，这样才能保证招标采购项目质量。